In het kader van het meerjarenplan 2008-2012 werd de vraag gesteld voor de herbestemming van enkele gebouwen gelegen in de zone voor gemeenschapsuitrusting. Dit was de concrete aanleiding tot de herziening van het BPA Binnenstad. Er werd al snel besloten om geen individuele bestemmingswijzigingen door te voeren in de vorm van kleine ruimtelijke uitvoeringsplannen (postzegel-RUP's). Dit verbrokkelt het ruimtelijk instrumentarium in de binnenstad dat vandaag al zeer complex is en lost het algemene probleem niet op dat aan de basis ligt van de vraag naar herbestemmingen.

Tegelijkertijd werd er samen met de stedelijke dienst vergunningen gekeken naar het dagelijks gebruik van het BPA Binnenstad. De algemene evaluatie van het BPA was zeer positief, de manier waarop het BPA een evenwicht tot stand brengt tussen flexibiliteit en juridische zekerheid wordt als een groot pluspunt ervaren door de dienst vergunningen. Dit wordt bevestigd door een aantal bewonersverenigingen. Maar het BPA is dertig jaar oud en er zijn bepaalde situaties die het plan niet kon voorzien, bepaalde functies zijn er ook bijgekomen tegen de jaren ’80 en het wetgevend en controlerend kader is drastisch veranderd tegenover die tijd. De visie over de binnenstad en de opbouw van het BPA Binnenstad worden overgenomen in het RUP. Het RUP Binnenstad is dus een actualisatie van het BPA Binnenstad. De aanpassingen hebben te maken met een modernisering van de voorschriften en de terminologie. Andere veranderingen zijn voorgekomen uit de screening van het dagelijks gebruik, waarin drie algemenere moeilijkheden aan het licht kwamen:

1.1.1 Begrip gemeenschapsuitrusting niet langer toereikend

De zone voor gemeenschapsuitrusting wordt in stedenbouwkundige plannen traditioneel gebruikt voor alle gebouwen van de verschillende overheden en bedrijven die het algemeen nut dienen en niet handelen uit winstbejag. De bedoeling van de zone is om een grote vrijheid te laten voor overheidsgebouwen, maar veel strikter te zijn voor commerciële bedrijven, zodat er een soort reservatie van deze gronden optreedt voor overheden. Deze reservatie van gronden heeft echter zijn beperkingen, aangezien het een indeling op basis van eigendom is in plaats van op basis van ruimtelijke kenmerken en lasten. In de praktijk zien we dat zo een reservatie niet werkt omdat ze niet gebaseerd is op ruimtelijke kenmerken. Het geeft eerder aanleiding tot ad hoc herbestemmingen en leegstand dan tot een reservatie van gronden voor zwakkere functies.

Dit probleem kende men al bij de opmaak van het BPA Binnenstad in 1980. De zone voor gemeenschapsuitrustingen van het BPA is in tegenstelling tot de gangbare praktijk dan ook een veel flexibelere zone. Het is een gemengde zone die gebaseerd is op de typologie van het gebouw en niet op de eigendomsstructuur. Deze 'reservatie' heeft in de binnnenstad dus nooit bestaan. Toch bleef deze zone zeer streng voor kantoren, terwijl de gebouwen in de zone voor gemeenschapsuitrusting vaak overheidskantoren zijn, die op sommige momenten slecht gelegen zijn en op andere momenten midden in een kantorenas gesitueerd zijn.

De reservatie van gronden op basis van eigendom heeft dus zijn minpunten. Het is geen flexibele manier van werken en kan aanleiding geven tot slechte ruimtelijke ordening, waar een groot kantoorgebouw van de overheid in een klein woonweefsel geplaatst wordt. Ook de inhoud van het begrip gemeenschapsuitrusting (functie) is de laatste jaren gevoelig gewijzigd. Vroeger waren gemeenschapsvoorzieningen bedrijven met een openbaar nutskarakter en zij functioneerden zonder enig winstbejag. Het merendeel van deze bedrijven waren eigendom van de stad, de kerkfabriek, de provincie, het gewest of de staat. Met de privatiseringsgolf van bedrijven als "Belgacom, Post, NMBS, en het voorafgaandelijk competitief maken ervan, maar ook ziekenhuizen en bejaarden- of gehandicapteninstellingen die vandaag zoeken naar een exploitatie die niet verlieslatend is" ¹ , wordt het begrip gemeenschapsvoorzieningen gevoelig verruimd. "Het criterium van afwezigheid van enig winstbejag kan niet langer gehanteerd worden bij de beoordeling van het karakter van de gemeenschapsvoorziening." ² Onder gemeenschapsvoorzieningen wordt vandaag gerekend: de niet-commerciële dienstverlening van de overheid, het onderwijs, de sociaal-medische dienstverlening, de voorzieningen voor cultuur, recreatie en ontmoeting, kerkelijke voorzieningen en religieuze gebouwen en centra, club- en buurthuizen, muziekscholen en vrije tijdscentra, bioscopen, accommodatie voor verenigingsleven, congres- en tentoonstellingsinfrastructuur. ³ Enerzijds is er dus een verruiming van de term gemeenschapsvoorzieningen waardoor er nog moeilijk gesproken kan worden van een reservering van gronden voor functies van algemeen nut. Anderzijds zien we dat de verschillende overheden en stadsdiensten gemakkelijker gebouwen verkopen en aankopen. Hierdoor ontstaat er een situatie waar veel gemeenschapsvoorzieningen buiten de zone voor gemeenschapsvoorzieningen gelegen zijn en dat er anderzijds binnen deze zone meer en meer particuliere gebouwen zijn.

Deze dubbele evolutie brengt een fundamenteel probleem van deze zone aan het licht. De zone voor gemeenschapsuitrusting is traditioneel geen ruimtelijke zone, het groepeert geen functies met gelijkaardige stedenbouwkundige noden en lasten (overlast, parkeerdruk, e.d.) of een gelijkaardige typologie.

1.1.2 Uitholling van het stimuleringsbeleid wonen

Het BPA Binnenstad’ en het BPA ’Antwerpen-Zuid-Aan de Leien’ zijn opgesteld in een tijd waarin het bewonersaantal van de Binnenstad drastisch gedaald was, van 82745 inwoners in 1920 naar 21584 inwoners in 1977. De oorspronkelijke reden voor de opmaak van dit BPA in 1980 was de versterking en aanmoediging van de woonfunctie in heel de Binnenstad. Door de jaren heen is deze stimulatie van de woonfunctie van het BPA verzwakt, omdat het huidige juridische apparaat vaak een striktere beschrijving vraagt en minder interpretatie duldt dan dertig jaar geleden. Op dit moment bestaat er een interpretatiemogelijkheid in de tabel van de bestemmingen in de stedenbouwkundige voorschriften van het BPA ’Binnenstad’ die kan leiden tot misverstanden rond de termen ‘hoofdbestemming’ en ‘nevenbestemming’. Hierdoor valt de stimulering van de woonfunctie in enkele bestemmingszones weg. Het wegwerken van deze interpretatiekloof en daarmee woningen terug onbeperkt toelaten in alle gebouwen van de binnenstad is een bijkomende reden voor het opmaken van deze herziening.

Evolutie bewoners Binnenstad.

1.1.3 Te complex planningskader in de binnenstad

Een laatste algemeen probleem van het ruimtelijk instrumentarium van de binnenstad is de versnippering ervan. Door de jaren heen zijn voor de binnenstad 22 verschillende BPA’s opgemaakt. Vermoedelijk zijn er 40 rooilijnplannen nog geldig, maar ze zijn zeer moeilijk traceerbaar. Met de verandering van bijzondere plannen van aanleg naar ruimtelijke uitvoeringsplannen, in navolging van het decreet op de ruimtelijke ordening van 1999, zijn de planningsinstrumenten gevoelig gewijzigd. Naar aanleiding van deze nieuwe manier van werken, maakt de stad Antwerpen een nieuwe standaardisering van de toekomstige RUP’s op. Deze nieuwe format heeft als voordeel dat het gemakkelijker bruikbaar wordt in het kader van het vergunningenbeleid, maar ook dat men in de toekomst deze plannen digitaal zal kunnen raadplegen. Door te kiezen voor de opmaak van een nieuw RUP voor bijna de ganse binnenstad, vereenvoudigt men de huidige juridische situatie zeer sterk. Eén BPA zal blijven bestaan naast het RUP Binnenstad: het BPA Binnenstad (gedeelte Falconplein – Zeemanshuis), goedgekeurd door ministerieel besluit op 18 september 2007.

Dit BPA is destijds opgemaakt in functie van een nieuw project op deze locatie. De opmaak van het BPA ging gepaard met wedstrijden, bouwblokstudies en een afzonderlijk communicatieproces. Dit BPA laat de bouw toe van een aantal nieuwe gebouwen. Nieuwbouw vraagt in ruimtelijke uitvoeringsplannen strikte en duidelijke regels, omdat men niet vertrekt van een bestaand weefsel. Het RUP Binnenstad is een uitvoeringsplan dat individuele bouwaanvragen moet begeleiden van een bestaand weefsel. Hier wordt gewerkt met een harmonieregel, waar de bebouwing van de omgeving de maat aangeeft voor uitbreiding en verbouwing van een pand en men steeds kan vertrekken van een bestaand volume. Dit is zeer moeilijk toe te passen op het project van het zeemanshuis en zal onvermijdelijk zorgen voor verwarring bij de bouwaanvraag.

Daarom is er gekozen om dit BPA niet op te nemen in het RUP Binnenstad. In de toekomst, wanneer dit project gerealiseerd is, zou men via een herziening dit bouwblok wel gemakkelijk kunnen invoegen in het RUP Binnenstad.